Соотношение понятий контроль и надзор

О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении (Зубарев С.М.)

Дата размещения статьи: 24.04.2015

В настоящее время в связи с разработкой проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» практическое значение обрело решение вопроса о соотношении понятий контроля и надзора в публичном управлении. Данная проблема всегда была в поле зрения ученых-административистов, однако результаты их исследований в нормотворчестве использовались фрагментарно. Это приводит к смешению указанных понятий, использованию их как синонимов в нормативных правовых актах, что на практике существенно осложняет деятельность и проверяемых, и проверяющих.
В Федеральном законе от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о государственном контроле 2001 г.) под государственным контролем (надзором) понималось проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (выделено автором — С.З.).
———————————
См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.

Обратим внимание на два основополагающих положения, раскрывающих сущность приведенного понятия: о проверке как главной и единственной форме контроля (надзора); о предмете контроля (надзора) как выполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами обязательных требований к товарам (работам, услугам), т.е. законности деятельности указанных субъектов. Тем самым определение содержит разработанные теорией административного права ключевые признаки административного надзора.
По нашему мнению, именно для его осуществления Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» созданы федеральные службы. Формально на них возложены функции по контролю и надзору, которые по своей природе опять-таки надо признать надзорными. Такой вывод вытекает из анализа приведенной в пп. «б» п. 2 Указа дефиниции. Здесь указаны: объекты надзора — деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц и граждан; предмет надзора — исполнение установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; формы надзора — осуществление действий по контролю и надзору (как правило, проведение проверок — С.З.).
———————————
См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о государственном контроле 2008 г.) , пришедший на смену Закона о государственном контроле 2001 г., в целом воспринял идеологию последнего. Согласно ст. 2 Закона государственный контроль (надзор): 1) деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений; 2) деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
———————————
См.: СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6249.

Как мы видим, первая часть определения, отражающая сущность надзорной деятельности, дополнена признаком о принятии уполномоченными органами государственной власти предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Вторая часть расширяет формы и методы административного надзора, включая в них помимо проверок наблюдение, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Тем самым, исходя из анализа базового определения, можно сделать вывод о том, что предметом Закона о государственном контроле 2008 г. являются отношения, складывающиеся в процессе надзора, а не контроля. Данное обстоятельство может стать основанием для корректирования названия Закона и его содержания. Тем более, что подобные шаги уже предприняты на подзаконном уровне.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 N 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» были приняты положения о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, в области использования и охраны водных объектов, в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. В связи с этим утратили силу аналогичные акты о государственном контроле в соответствующих областях. Указанное Постановление Правительства Российской Федерации также внесло изменения в многочисленные правительственные акты, устранив терминологическое смешение понятий контроля и надзора в пользу последнего. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 N 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» получило название «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов», а Постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 N 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» стало называться «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» .
———————————
См.: СЗ РФ. 2013. N 24. Ст. 2999.
См.: СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

Если в рассматриваемом документе речь идет прежде всего о корректировке терминологии нормативных правовых актов, то в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р , была предпринята попытка отграничить контроль от надзора в содержательном аспекте. В Концепции подчеркивалась необходимость разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов: «это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке». К контрольным полномочиям были отнесены исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации, к надзорным — проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности. Однако до сегодняшнего дня реальных шагов для нормативного разграничения содержания терминов «контроль» и «надзор» сделано не было.
———————————
См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

На наш взгляд, для корректировки существующих и принятия новых нормативных правовых актов в области контрольных отношений вопрос о соотношении анализируемых понятий имеет принципиальное значение. Поэтому необходимо признать положительным стремление разработчиков к их разграничению в проекте Концепции проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» (далее — проект Концепции).
В проекте Концепции признаками контроля предлагается считать: непрерывный процесс реализации функции; охват мероприятиями всех подконтрольных субъектов (групп субъектов) за одинаковый интервал времени; целевое предназначение — обеспечение законности и безопасности, достижение целевых показателей, корректировка управляющего воздействия на контролируемую сферу (отрасль); планирование контрольных мероприятий в зависимости от требований законодательства; применение риск-ориентированной модели как сугубо внутриведомственного инструмента реализации контрольной функции. В отличие от контроля надзор является правоохранительной деятельностью; осуществляется в отношении неопределенного круга лиц; осуществляется выборочно с доведенной до всеобщего сведения частотой надзорных мероприятий; осуществляется с целью обеспечения законности и безопасности; планируется на основе риск-ориентированной модели.
К сожалению, с помощью предлагаемых признаков вряд ли возможно провести необходимое разграничение. Они чем-то схожи, порой несколько абстрактны в научном и практическом восприятии, а, главное, очень уязвимы с теоретических позиций.
Анализ многочисленных трудов по теории государственного управления и административному праву позволяет сделать вывод о том, что устоявшимися признаками контроля являются: функция государственного управления; составная часть (стадия) иных функций государственного управления; форма обратной связи между субъектом и объектом государственного управления, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений; организационно-юридическое средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; особый вид юридического процесса .
———————————
См. подр.: Зубарев С.М. Обеспечение законности в деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации: учебное пособие / С.М. Зубарев. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: ГУУ, 2012. С. 22 — 28.

В теории административного права государственный надзор подразделяется на прокурорский и административный (иногда выделяют также судебный надзор). В проекте Концепции особое внимание справедливо обращается на административный вид надзора. Традиционной в юридической науке является точка зрения о том, что надзор — это ограниченный по предмету контроль. Если предметом контроля выступают законность и целесообразность деятельности подконтрольных объектов, то предмет надзора составляет только законность такой деятельности.
Административный надзор обладает следующими признаками: отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; наличие специального объекта надзорной деятельности — исполнение физическими и юридическими лицами норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах; возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличие юрисдикционных полномочий .
———————————
См.: Административное право Российской Федерации: учебник / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров, под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., испр. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2011 (Основы наук). С. 269 — 270.

С учетом теоретически обоснованных, устоявшихся положений административно-правовой науки предлагается следующим образом разграничить понятия контроля и надзора по субъектно-объектным признакам.
Контроль как функция государственного управления осуществляется государственными органами (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, суды, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) исходя из принципа разделения властей и компетенции государственных органов. Такой подход позволяет выделить парламентский, судебный, правительственный, финансовый, правозащитный контроль. В системе исполнительной власти федеральными министерствами в отношении подведомственных федеральных служб и федеральных агентств осуществляется ведомственный контроль.
Всеми органами публичного управления проводится внутриведомственный контроль, в ходе которого вышестоящие государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают соответствие или несоответствие фактического состояния деятельности подчиненных органов, предприятий и учреждений требуемому стандарту, производят оценку результатов их работы в целом либо по отдельным направлениям (задачам), а также при необходимости принимают организационно-правовые меры.
Объектом государственного контроля выступает деятельность: государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих; органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) предприятий.
Контроль проводится в целях установления законности, целесообразности и эффективности деятельности органов публичного управления, а также обнаружения и устранения негативных явлений в их функционировании.
В настоящее время виды государственного контроля регламентируют Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» , Федеральные законы: от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле» ; от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и др. В этих Законах определены особенности организации и осуществления контрольной деятельности различными государственными органами и должностными лицами.
———————————
См.: СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
См.: СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
См.: СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

Надзорные полномочия реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчиненных объектов. Административный надзор, являясь разновидностью государственного контроля, направлен на строгое и точное исполнение государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства.
При этом применяется комплекс мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного правопорядка и привлечения виновных к административной ответственности. Например, в соответствии с Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305 (ред. от 21.04.2010) «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» , должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право: осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны; составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, определенном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
———————————
См.: СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2641.

Сегодня в стране действует значительный массив федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора в различных областях.
Анализ нормативных источников, по мнению С.М. Зырянова, свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития . В этой связи автор предлагает формирование единой правовой основы — федерального закона «Об административном надзоре».
———————————
См.: Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 16.

На наш взгляд, принятие подобного закона — дело перспективы, признавая надзор видом контроля, сегодня более актуальным является подготовка Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». В этом законодательном акте можно было бы установить общие для всех видов государственного контроля понятийный аппарат, цели, принципы контрольной деятельности, основные полномочия контрольных органов, порядок координации их деятельности. В разделах особенной части отразить специфику осуществления основных видов государственного контроля, в т.ч. административного надзора. При этом часть нормативного материала сделать отсылочной к уже действующим нормативным правовым актам.
Такое решение нормотворческой задачи нам кажется более соответствующим административно-правовой доктрине и должно быть учтено при подготовке проекта Концепции и проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».
Отдельное внимание необходимо уделить основной идее проекта Концепции — «создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». Полностью поддерживая стремление к унификации системы государственного и муниципального контроля, нельзя согласиться с формированием в одном законе единой правовой базы контрольной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Соединение в одном федеральном законодательном акте предписаний о государственной и местной контрольной деятельности противоречит конституционным положениям, закрепляющим разграничение органов государственной власти и органов местного самоуправления, обусловленное особой правовой природой и самостоятельностью последних в решении вопросов местного значения (ст. ст. 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации).
В этой связи думается, что неверным было включение в предмет Закона о государственном контроле 2008 г. общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением муниципального контроля. Подобное решение можно объяснить только необходимостью «ускоренной» регламентации данного сегмента контрольных отношений в интересах обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ведь именно на защиту прав указанных лиц от «произвола» контролеров различного уровня изначально и был направлен Закон о государственном контроле 2001 г. Сегодня надо выработать меры по недопущению повторения указанной методологической ошибки.
На наш взгляд, целесообразно принять отдельные системообразующие федеральные законы, регулирующие организацию и осуществление государственного и муниципального контроля. Базовые положения этих законов (принципы, цели, задачи контроля, формы его осуществления) должны корреспондироваться друг с другом, создавая целостность системы контроля органов публичной власти. В то же время учитывая, что муниципальный контроль регулируется также нормами актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предлагается разработать и принять федеральный закон с названием, например, «Об общих принципах организации и осуществления муниципального контроля в Российской Федерации» либо «Об основах муниципального контроля в Российской Федерации».
В этом законодательном акте было бы логичным закрепить единые подходы к организации и осуществлению муниципального контроля, а также отразить специфику организации и осуществления контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления). При этом преждевременным представляется наделение надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления из-за их слабых возможностей по правовому, кадровому, финансовому и материально-техническому обеспечению такой деятельности.
Об этом убедительно свидетельствует практика наделения контрольными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В докладе «Региональный и муниципальный контроль», подготовленном Минэкономразвития России в 2012 г., сделан вывод: «Эффективность муниципального контроля находится на крайне низком уровне. Муниципалитеты в силу недостатка практически всех ресурсов (финансовых, а, следовательно, и кадровых, и материально-технических средств) не осуществляют все закрепленные за ними в нормативно-правовой базе виды муниципального контроля. В лучшем случае в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1 — 2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно, в том числе и потому, что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия. В большинстве случаев результативность существенной части муниципального контроля невысока, где-то стремится к нулю, а где-то на протяжении уже длительного времени находится на нулевой отметке» .
———————————
См.: URL: http://ar.gov.ru/library/index.html?folder_id=1.

Таким образом, на сегодняшний день созрела объективная необходимость кардинального совершенствования законодательства о контроле в публичном управлении, но делать это необходимо продуманно, опираясь на достижения теории административного права и смежных наук. Поспешность в правотворчестве приводит к большим проблемам в правоприменительной практике.

научная статья по теме СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ Государство и право. Юридические науки

Цена:

Авторы работы:

ЧЕРЕКАЕВА ЕКАТЕРИНА АНАТОЛЬЕВНА

Научный журнал:

Год выхода:

Текст научной статьи на тему «СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ»

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ

ЧЕРЕКАЕВА Екатерина Анатольевна,

аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: [email protected]

Краткая аннотация: на сегодняшний день существует проблема разграничения понятий экологического контроля и надзора. Не сформировалось по этому поводу единого мнения у ученых — экологов, так же как и на законодательном уровне не выработано единообразного подхода к пониманию этих правовых категорий. В одних нормативных актах употребляется только термин «контроль», в других — только «надзор», в-третьих — одновременно употребляются оба этих термина. Также не решен вопрос является ли природоресурсный контроль (надзор) частью экологического контроля.

There is a problem distinguishing between environmental control and supervision. It is not still formed among scientists — ecologists on this consensus, as well as it is not developed a uniform approach to the understanding of these legal categories in the legislative. Some regulations only used the term «control», other — only the «supervision», in the third — both terms are used. It not resolved the question whether the Natural resources control (supervision) is a part of environmental control also.

Ключевые слова: экологический контроль и надзор; природоресурсный контроль и надзор; лесной контроль (надзор); горный контроль (надзор); водный контроль (надзор); контроль (надзор) в области охраны животного мира.

Environmental control and supervision; natural resources control and supervision; forest control (supervision); mining control (supervision); a water control (supervision); a wildlife control (supervision).

В условиях все возрастающей нагрузки на окружающую природную среду все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов экологического контроля и надзора фактически во всех сферах жизни общества. Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной экологических бедствий, что влечет за собой не столько финансовые потери, сколько катастрофическое ухудшение условий жизнедеятельности человека и других живых организмов. Так, например, отсутствие должного контроля со стороны государства за обращением с отходами производства может повлечь за собой загрязнение почв, атмосферного воздуха, вод и массовую гибель животных.

Контроль и надзор, являясь способами обеспечения законности, используются в научной литературе, законодательных и иных нормативно-правовых актах как самостоятельные понятия и как синонимы. Для того чтобы эти

понятия разграничить в экологическом праве необходимо определиться с их сущностью.

Так, у В. Даля контроль — это «учет, проверка счетов, отчетности»1. В словаре русского языка С.И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки.2

Общее понятие надзора определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки.3 Таким образом, целями надзора как деятельности является не только проверка, но и присмотр, то есть понятие надзора с точки зрения семантики в русском языке является более широким, нежели понятие контроля.

Аналогичные понятия в украинском языке — «контроль» и «нагляд» (которые применяются непосредственно в нормативных актах) оп-

1 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979. С. 401.

2 Словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова. 4-е изд. М.: Гос. изд-во иностранных и национальных словарей, 1960. С. 285.

ределяются в толковых словарях следующим образом. «Контроль» определяется как проверка, учёт деятельности кого-, чего-нибудь, надзор за кем-то, чем-то.1

В обоих случаях содержанием контроля является надзор («нагляд»).

В то же время «наглядати» (надзирать) определяется как «следить за кем-, чем-нибудь для контроля, обеспечения порядка и т.д.»2.

В научной литературе институту «контроля» уделено большое внимание. В.П. Беляев выделяет существенные различия между контролем и надзором.3 Особенности контроля заключаются в следующем:

• в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов;

• контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, сотрудники Федеральной антимонопольной службы имеют право останавливать деятельность предприятий);

• контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности;

• должностные лица органов контроля могут привлекать к ответственности правонарушителей.

В отличие от контроля, для надзора характерны:

— отсутствие отношений подчиненности между надзирающими и поднадзорными органами;

• деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности;

• вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (например, в соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 органы прокуратуры не вме-

шиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций);

• надзор в отличие от контроля не содержит административных функций;

• должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения закона.

Проблеме смыслового разграничения контроля и надзора посвящено немало работ ученых-административистов.

Ряд авторов полагают, что контроль является родовым понятием по отношению к надзору. То есть надзор в этом случае является производным от контроля и имеет ряд характерных признаков: проверку соответствия специальным правилам, установленных для объектов, которые находятся под надзором; объекты проверки организационно не подчинены субъекту, осуществляющему надзор. Надзор в данном случае рассматривается как отдельный вид контроля.5 Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил6.

Также существует мнение, согласно которому термины «контроль» и «надзор» имеют самостоятельное значение, несмотря на то, что в законодательстве фактически невозможно найти четкого разграничения их сферы дея-тельности.7 Авторы, придерживающиеся данной точки зрения, считают административный надзор самостоятельным видом государственного контроля8 или самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности, которой присущи свои особенности.9

Ряд авторов полагает, что надзорные

1 Новий тлумачний словник украшськоТ мови. У 4 т. 2 т. К.: Акошт, 1999. С. 318.

3 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Дисс. . на соиск. докт. юрид. наук. Саратов: Саратовская гос. академия права, 2006.

4 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

5 АндрмкоО.Ф. Державний контроль в УкраТ’нк оргашзацмно-правовi засади. К.: Наукова думка, 2004. С. 91-92; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 97-104; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17-19.

6 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. М., 1995. С. 252.

7 Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М.: Госюриздат, 1963. С. 69-78; Денисов Р.И. Проблемы теории практики. Сборник научных трудов. М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 51-60.

8 Зырянов С.М. Административный надзор. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Науч. Изд. М.: Юриспруденция, 2010. С. 45.

9 Овсянко Д.М. Административное право: Уч. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 145-148.

полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора, деятельность которого выражается в обеспечении соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, и не относится ни к одной ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная)1. Санитарный, пожарный и другие виды деятельности неточно называют надзором, так как в действительности это контроль2.

По мнению Н.М. Конина, в настоящее время сложились три организационно правовых способа обеспечения законности в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность. Его позицию разделяют и такие ученые-административисты, как В.М. Манохин, Ю.Н. Старилов, Ю.С. Адушкин.

Д.Н. Бахрах рассматривает надзор как суженный контроль. По мнению ученого, следует различать контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности3. Такой же точки зрения придерживается Н.Г. Салищева, по мнению которой надзор — это специфическая форма надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля.4.

С этим согласны Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, которые рассматривают надзор как специфическую разновидность контроля. Контроль направлен на получение информации, необходимой государственным органам для обеспечения эффективного регулирования соответствующей деятельности. Надзор же, в отличие от контроля, не рассматривается как функция государственного управления, он на-

1 Гаращук В.М. Теоретико-правов1 проблеми контролю та нагляду у державному управлЫ: Автореф. дисс. . на соиск. докт. юрид. наук. Харюв, 2003; Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. № 7. С. 42.

2 Адмшютративне право Украши: Пщручник / За ред. Ю.П. Биття-ка. Харюв, 2000. С. 222.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2000. С. 609.

4 Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред.

В.И. Туровцева. М., 1970. С. 180.

правлен на ограничение прав и свобод человека в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обес

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Соотношение понятий контроль и надзор

«Контроль» и «надзор» – основне черты, различие и взаимосвязь в праве

Кравченко Вадим Вадимович,

соискатель кафедры Конституционного права Украины Харьковского национального университета «Юридическая академия им. Ярослава Мудрого».

Контроль и надзор – это те явления, которые присущи многим процессам, которые происходят в обществе и государстве. Через проверки, наблюдения, сопоставления контроль и надзор дают оценку подконтрольного объекта, что позволяет сделать выводы и осуществить действия, которые исправят или улучшат его состояние. Контроль и надзор – это те явления, которые необходимы для существования и развития общества, эффективного функционирования государства. В современных условиях становления суверенного и демократического государства (как в России так и Украине), в переходных условиях трансформации государственного строя, все больше значимости приобретают контрольно-надзорные механизмы. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности формируют динамику преобразования постсоветских стран на демократические и правовые государства, что является одним из факторов, который способствует формированию гражданского общества.

Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным, еще и потому что наше государство отходит от патерналистской концепции, и происходит, в сущности, изменение парадигмы: от государства, которое «опекает» общество, к государству, которое функционирует в его интересах, а именно обеспечивает нормальное функционирование и развитие гражданского общества, то есть осуществляется переход от мелочной регламентации и постоянного вмешательства в дела общества к минимальному, опосредованному влиянию на него.

В то же время следует согласиться с В. Е. Чиркиным о том, что контроль и надзор, безусловно, необходимы, но должна существовать мера, предел такой деятельности. Недостаточность контроля может привести к игнорированию интересов государства, к снижению авторитета государственной власти. С другой стороны, чрезмерный контроль со стороны высших органов государственной власти может приводить к потере самостоятельности других органов власти, нарушения прав человека и гражданина, вмешательства в «жизнь» институтов гражданского общества [1] .

Сравнивая понимание категорий «контроль» и «надзор», можем увидеть много общего, ведь определение надзора дается через контроль и наоборот. В обычном понимании значения слов «надзор» и «контроль» совпадает — это наблюдения или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за кем (или чем) ни будь, за соблюдением каких-то правил.

Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты. К их числу В.В. Гошуляк относит:

1) объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;

2) наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;

3) органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;

4) цель надзора и контроля общая – утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка [2] .

Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления [3] .

Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков. По мнению В.П. Беляева, сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленной перед ними задачей, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечения виновных к ответственности. Сущность надзора В.П. Беляев видит в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. «Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций» [4] .

Вмешательство в оперативную деятельность подконтрольного органа и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности и является, по мнению В. Гаращука, основными отличием контроля от надзора [5] .

Некоторые авторы приводят более широкие критерии разграничения контроля от надзора:

1) между органом, осуществляет надзорную деятельность, и наблюдаемым субъектом отсутствуют отношения-непосредственной подчиненности (подведомственности);

2) надзорный орган не имеет права на оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения выявленных нарушений;

3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;

4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность совершенных мер, а при осуществлении надзора – только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;

5) для наблюдения – проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;

6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать выявлены нарушения требований законности [6] .

Нормативно вопрос о разграничении этих понятий не решен, поскольку законодатель в некоторых случаях допускает неточности, называя контрольные полномочия контролирующих органов наглядом29. В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский и административный [7] .

Анализируя порядок реализации полномочий по осуществлению прокурорского надзора в контексте Закона Украины «О прокуратуре» [8] в редакции от 01.12.2012 приходим к выводу, что прокуратура ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства путем внесения представления и постановления. Фактически исключены по новой редакции закона протест и предписание прокурора «передали свои функционально-целевые полномочия» представлению и концептуальных изменений в этом смысле не произошло. Ведь прокурор вносит представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих; ставит вопрос о привлечении лиц к предусмотренной законом ответственности; возмещение ущерба, отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей или приведения его в соответствие с законом, прекращение незаконных действий или бездействия должностных и служебных лиц. В случае же выявления в деянии должностного лица или гражданина признаков административного правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности.

Следует отметить, что представление вносится субъекту, непосредственно допустил нарушения, или субъекту которому подчинены структурные подразделения и который компетентен, решать вопросы, указанные в документе прокурорского реагирования, поскольку прокуратура лишена такого самостоятельного права и по результатам рассмотрения представления оно может быть отклонено, что не лишает прокуратуру права дальнейшего обжалования в суд. На этом примере хорошо прослеживается суть различия контроля от надзора. В рамках того же ведомственного контроля, подчиненный, подконтрольное звено, орган, учреждение и др. в определенных пределах в случае допущения ошибки в работе, может самостоятельно ее исправить или дать указание органу или учреждения, которое ее допустила для самостоятельного исправления, корректировки и т. д.

При осуществлении контроля в случае необходимости его обеспечения принудительным механизмом выступает в большинстве случав дисциплинарная ответственность. В случае с надзором, который наиболее широко представлен органами прокуратуры, вносятся специфические по своей сути документы реагирования с требованием устранения и недопущения выявленных нарушений, а также инициирования вопроса привлечения виновных лиц к дисциплинарной, административной, а то и уголовной ответственности. По мнению многих ученых, последняя должна применяться исключительно судом, а не прокурором.

Вместе с тем, несмотря не это, важным остается, что прокуратура, осуществляя свои функции, не устанавливает общих правил поведения, как это делают органы государственного управления, к которым и относятся органы контроля (в том числе и специализированного), не занимается повседневной организаторской работой по наведению порядка на подконтрольных объектах. Показательной, для понимания различия надзора от контроля является и диспозиция ч. 2 ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре», которая запрещает прокуратуре вмешиваться в хозяйственную деятельность и подменять органы ведомственного управления и контроля.

Что касается административного надзора, то он осуществляется не только в рамках государственного управления, но и в соответствии со ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления реализуется деятельностью местных властей, направленную на обеспечение соблюдения законности и конституционных предписаний, а также за надлежащим выполнением порученных местными властями [9] .

По мнению Ю. Панейко административный надзор за самоуправляющимися органами должен охватить как легальность, так и целесообразность деятельности самоуправляющихся органов [10] .

Не имеет единой точки зрения среди ученых и относительно соотношения понятий «конституционный надзор» и «конституционный контроль». По мнению И. П. Ильинского и Б. В. Щетинина не следует отделять эти категории, поскольку конституционный контроль и конституционный надзор имеют одинаковую цель: осуществление контроля за соответствием конституции текущего законодательства. Осуществляется этот контроль высшим представительным органом, кроме того, в нем принимают участие и другие государственные органы, в том числе органы прокурорского надзора [11] . На наш взгляд к деятельности по проверке на конституционность актов текущего законодательства следует использовать термин «конституционный контроль».

Некоторые ученые наоборот выделяют конституционный надзор, осуществляет прокуратура. На наш взгляд это недопустимо, ведь надзорные полномочия органов будут тогда распространяться и на деятельность Конституционного Суда Украини, Решения которого согласно Конституции Украины являются обязательными. Это подтверждается предложениями некоторых ученых о предоставлении Генеральному прокурору Украины возможности вносить возражения на решение Суда, которые должны подлежать обязательному рассмотрению и мотивированному реагированию [12] .

Анализируя вышеизложенное, считаю, что контроль и надзор следует рассматривать как не тождественные категории. К признакам контроля относится: в процессе контроля деятельности контролируемого проверяется не только на соответствие закону, но и исходя из дисциплины, нравственности, целесообразности и необходимости присущей той или иной сфере деятельности; контролирующий наделен правом изменять решения контролируемого; контролирующий орган или должностное лицо имеет право давать обязательные указания, касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта (органа). Надзор же, в свою очередь, характеризуется следующими главными признаками: исключительно может осуществляться лишь узким кругом специальных субъектов, обладающих публично-правовыми властными полномочиями и механизмами воздействия (прокуратура и прокурорский надзор, органы МВД осуществляющие административный надзор) на объекты, непосредственно организационно не подчиненные этим органам, и использовать специфические только им присущие «рычаги влияния» (документы реагирования, в том числе уголовно-правового характера), без права непосредственно вмешиваться в ход хозяйственной и иной деятельности поднадзорного объекта.

1. 1.Чиркин В.Е. Контрольная власть [Текст] // Государство и право. – 1993. – № 4. – с. 10-18.

2. 2.Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном пра­ве России [Текст]. – М.: Альфа-М, 2005. – 352 с.

3. Студе­никина М.С. Государственный контроль в сфере управления Проблемы надведомственного контроля [Текст] / Студеникина М.С. — М.: Юрид. лит., 1974. — 160 c.

4. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]. Дисс.д.ю.н. – С.: СГАП, 2006. – 436 с.

5. Гаращук В. М. Контроль и надзор в государственном управлении [Текст]. – Х.: Фолио, 2002. – 176 с.

6. Общее административное право [Текст] / П од ред. Старилова. – Воронеж: Из-во Воронежского университета, 2007 г. – 848 с.

7. 7. Тонков Е.Е. Модернизация юридических форм государственной деятельности [Текст]: монография. – М.: Юрлитинформ, 2011. –– 256 с.

8. Закон Украины «О прокуратуре» от 05.11.1991 № 1789-XII в редакции 01.12.12.

9. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 р. // Кравченко В. В., Питцык М. В. Конституционные основы местного самоуправления в Украине. Уч. пос. – К.: «Арарат-Центр», 2001. – С. 62. – 176 с.

10. Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст]. – Л.: Летопись. –196 с.

11. Ильинский И. П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционно законности в социалистических странах [Текст] // Сов. государство и право. – 1969. — №9. – 40-48 с.

12. Косюта М. Взаимосвязи в деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Украины: проблемы и перспективы [Текст] // Право Украины. – 2002. — № 6. – С. 102-107.

Поступила в редакцию 20.05.2013 г.

[1] Чиркин В.Е. Контрольная власть [Текст] // Государство и право. – 1993. – № 4. – с. 10-18.

[2] Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном пра­ве России [Текст] . – М.: Альфа-М, 2005. – 352 с.

[3] Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления Проблемы надведомственного контроля [Текст] / Студеникина М.С. — М.: Юрид. лит., 1974. — 160 c.

[4] Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики [Текст]. Дисс.д.ю.н. – С.: СГАП, 2006. – 436 с.

[5] Гаращук В. М. Контроль и надзор в государственном управлении [Текст]. – Х.: Фолио, 2002. – 176 с

[6] Общее административное право [Текст] / Под ред. Старилова. – Воронеж: Из-во Воронежского университета, 2007 г. – 848 с

[7] Тонков Е.Е. Модернизация юридических форм государственной деятельности [Текст]: монография. – М.: Юрлитинформ, 2011. –– 256 с

[8] Закон Украины «О прокуратуре» от 05.11.1991 № 1789-XII в редакции 01.12.12

[9] Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 р. // Кравченко В. В., Питцык М. В. Конституционные основы местного самоуправления в Украине. Уч. пос. – К.: «Арарат-Центр», 2001. – С. 62. – 176 с.

[10] Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст] . – Л.: Летопись. –196 с.

[11] Ильинский И. П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционно законности в социалистических странах [Текст] // Сов. государство и право. – 1969. — №9. – 40-48 с.

[12] Косюта М. Взаимосвязи в деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Украины: проблемы и перспективы [Текст] // Право Украины. – 2002. — № 6. – С. 102-107.