Полномочия прокурора и руководителя следственного органа

Сравнительный анализ полномочий прокурора и руководителя следственного органа в осуществлении надзора за предварительным следствием

Сычугова Наталья Евгеньевна, Коваль Екатерина Александровна

студентка *
к. ф. н., доцент **
СВФ РПА Минюста России, г. Саранск

Аннотация: Статья посвящена соотношению полномочий прокурора и руководителя следственного органа при осуществлении надзора за предварительным следствием. Проводится разграничение полномочий прокурора по основным направлениям деятельности.

Ключевые слова: прокурор; руководитель следственного органа; процессуальные полномочия; предварительное следствие; прокурорский надзор.

Библиографическое описание: Сычугова Н.Е., Коваль Е.А. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА И РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СЛЕДСТВИЕМ [Текст] // Право и проблемы функционирования современного государства: сборник материалов 12-й международной научно-практической конференции (г. Махачкала, 18 января, 2015 г.) — Махачкала: Издательство «Апробация», 2015 — C.42-46

Эффективность управления и надзора за законностью деятельности органов предварительного следствия на досудебных стадиях уголовного процесса во многом зависит от содержания полномочий руководителя следственного органа и прокурора. Данные полномочия претерпели некоторую корректировку, что повлекло развитие диссонанса как в системе взаимодействия органов прокуратуры и следствия, так и в объективном воплощении их функций на досудебных процессуальных стадиях с учетом корреляционных и иных связей.

Полномочия прокурора и руководителя следственного органа можно изучать, выделяя общие и различные (специализированные) элементы в содержании полномочий и деятельности, осуществляемой в соответствии с ними.

По мнению профессора В. Б. Ястребова, к общим началам деятельности анализируемых субъектов следует относить такие принципы, как «принципы законности, гласности, независимости при осуществлении профессиональной деятельности. Факторы общего характера указывают на недопустимость противопоставления, своего рода нездоровой конкуренции между участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, искусственного возвышения значимости одних в ущерб другим, что подчас встречается в повседневной жизни[4].

Специализированными являются факторы, обусловливающие специфику правового положения отдельных участников уголовного судопроизводства, если эти особенности основаны на различиях выполняемых ими функций. Среди специализированных факторов можно назвать неидентичность задач рассматриваемых участников уголовного судопроизводства и форм их деятельности.

Исходя из анализа действующего уголовно-процессуального законодательства, полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса можно классифицировать следующим образом: процессуальные, организационно-распорядительные и надзорные.

К процессуальным полномочиям прокурора, имеющим отношение к взаимодействию прокурора с органами предварительного следствия на досудебной стадии уголовного судопроизводства, относятся:

1. Вынесение мотивированного постановления о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

2. Вынесение мотивированного постановления об отмене постановления должностного лица органа предварительного расследования о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), а также об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ);

3. Вынесение постановления об отмене незаконных или необоснованных постановлений руководителя следственного органа или следователя о прекращении или приостановлении уголовного дела (ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ);

4. Утверждение обвинительного заключения, а также принятие процессуального решения о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного расследования, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (ч. 1 ст. 221УПК РФ)[3].

Организационно-распорядительные полномочия прокурора порождают обязанности, обязательные для исполнения другими участниками уголовного процесса, и характеризуют деятельность прокурора в этой сфере как процессуальное руководство предварительным расследованием. В анализируемом контексте особый интерес представляют такие организационно-распорядительные полномочия прокурора, как:

1) истребование для проверки законности и обоснованности решений следователя, руководителя следственного органа материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также прекращенные или приостановленные производством уголовные дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

2) изъятие любого уголовного дела у органа дознания и передача его следователю с указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

3) передача уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами подследственности уголовных дел, установленных ст. 151 УПК РФ (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

4) изъятие любого уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении у органов предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передача его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ)[3].

К надзорным полномочиям прокурора, касающимся деятельности органов предварительного следствия и, в частности, руководителя следственного органа, следует относить: требование от следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и принятие решения по письменной информации следователя о несогласии с требованием прокурора, представленной руководителем следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК РФ)[3].

Законом №87-ФЗ от 05.06.2007 (в ред. от 21.07.2014) «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 5 июня 2007 г.) изменены процессуальный статус руководителя следственного органа и следователя, в частности, произошла передача части полномочий прокурора руководителю следственного органа.

Действующее законодательство достаточно подробно раскрывает полномочия прокурора и руководителя следственного органа. Однако пробелов в законодательстве и противоречий между несколькими правовыми актами избежать не удалось.

На фоне глубокой и обстоятельной проработки вопроса о правах и обязанностях следователя и руководителя следственного органа весьма проблематично – исходя из критериев полноты и достаточности – выглядят содержание и, главное, механизм реализации полномочий прокурора в части, относящейся к сфере предварительного следствия. Осуществленная на основании Федерального закона от 5 июня 2007 г. трансформация полномочий прокурора, хотя и не ослабила процессуальные позиции прокурора как должностного лица органов прокуратуры, выполняющего функции надзора за исполнением законов и уголовного преследования, тем не менее, значительно осложнила его отношения с предварительным следствием[4].

Прежде всего, это проявилось в информационном обеспечении работы прокурора. После вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. прокурор формально вообще был лишен доступа к главному источнику информации – материалам уголовного дела. Лишь более чем через год Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. «О внесении изменений в Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации» прокурору была предоставлена возможность знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (но только после направления мотивированного запроса руководителю следственного органа). В свое время от подобного условия – разумеется, применительно к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности – законодатель отказался в Федеральном законе «Об оперативно–розыскной деятельности» (ст. 21). Правда, за прокурором все-таки сохраняется возможность ознакомиться с материалами уголовного дела в полном объеме и без мотивированного запроса, но лишь когда оно ложится к нему на стол с обвинительным заключением, т.е. после окончания расследования[4]. Таким образом, надзирающий орган оказался в информационной зависимости от поднадзорного органа.

Более того, поднадзорный орган вправе предопределять результаты деятельности органа надзора: принимать решение по мотивированному постановлению прокурора, в котором он ставит перед руководителем следственного органа вопрос о возбуждении уголовного преследования по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, не соглашаться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.

Если право на возбуждение уголовного дела вернется в состав полномочий прокурора, то это существенно изменит не только его роль в уголовном процессе, но и, несомненно, повысит эффективность прокурорского надзора за законностью расследования преступлений.

В настоящий момент прокурор может влиять на решения, которые принимаются следователем в ходе предварительного расследования, но его указания не являются обязательными для исполнения, в отличие от указаний руководителя следственного органа (ч.ч.1 и 3 ст. 39 УПК РФ).

То, что в действующем уголовно-процессуальном законодательстве отсутствует норма об обязательности указаний прокурора для следователей, а также то, что в нем наличествует детальная регламентация обжалования следователями требований и решений прокуроров (ст. ст. 38, 221 УПК РФ), приводит к тому, что складывается противоречивая практика относительно мер прокурорского реагирования, применяемых в процессе осуществления надзора за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия.

В частности, речь идет о представлении прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. Действующим законодательством не предусмотрен порядок обжалования данного акта прокурорского реагирования. Согласно позиции Верховного Суда РФ представление может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ. В то же время, в ряде случаев (решение от 23.06.2011 г. по жалобе Нещадина А. А. на постановление мирового судьи судебного участка № 4 Ипатовского района Ставропольского края от 09.06.2011 г. по делу об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ (12-23/2011)[1]; решение от 20.06.2012 г. по протесту Хабаровского транспортного прокурора на постановление мирового судьи Индустриального района г. Хабаровска (дело № 12-310/2012)[2]), должностные лица органов следствия обжалуют не законность и обоснованность представления прокурора, а законность самого права прокурора вносить представления в органы предварительного следствия. Данные лица аргументируют свою позицию тем, что согласно ч. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре, полномочия прокурора в рамках надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. При этом норма толкуется таким образом, что понятие «другие федеральные законы» подразумевает конкретный федеральный закон – «Об оперативно-розыскной деятельности», а надзорные полномочия прокурора в отношении органов предварительного расследования определяются УПК РФ. УПК РФ не закрепляет за прокурором такого полномочия, как внесение представлений в органы предварительного следствия, следовательно, прокуроры должны ограничиваться внесением требований, а также реализацией иных полномочий, предусмотренных УПК РФ.

Подобное толкование нормы не представляется обоснованным, поскольку законодатель не оговаривает перечень других федеральных законов, указанных в ч. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре. Следовательно, «другим» законом может являться и Закон о прокуратуре, предусматривающий такое полномочие прокурора, как внесение представлений об устранении нарушений федерального законодательства.

Итак, одним из результатов реформы 2007 г. является то, что в органах предварительного следствия, по сути, появились «ведомственные прокуроры» (руководители следственных органов). При этом за «настоящими» прокурорами сохранилась обязанность осуществления надзора за законностью процессуальной деятельности органов предварительного следствия и их должностных лиц.

Для того чтобы взаимодействий руководителя следственного органа и прокурора было наиболее эффективным и бесконфликтным, необходимо учесть все явления и процессы, которые влияют на содержание их полномочий и объем прав и обязанностей. Помимо ведомственного контроля крайне необходим внешний надзор за законностью действий, осуществляемых органами предварительного следствия. Такая необходимость обусловлена рядом объективных и субъективных факторов, в числе которых можно назвать внутриведомственное покровительство, приоритет достижения показателей над реальной защитой охраняемых законом прав и свобод лиц, участвующим в уголовном судопроизводстве и т.д.

Прокурор по конкретному уголовному делу выступает процессуальным руководителем межведомственного уровня по отношению к руководителю следственного органа, следователю, которые в своих процессуальных отношениях с прокурором обладают процессуальной самостоятельностью по вопросам, прямо предусмотренным УПК РФ.

Служебные отношения прокурора с руководителем следственного органа не имеют характера отношения власти и подчинения в формате несения федеральной государственной службы, а являются по своему содержанию формами процессуально-правовых отношений, регулируемых, главным образом, уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Глава 7. Правовые отношения следователя с руководителем следственного органа и прокурором

§ 1. Полномочия следователя, руководителя следственного органа и прокурора в процессе предварительного следствия

Предварительное следствие в соответствии с законом произво­дится следователем, который несет ответственность за результаты расследования противоправного деяния. Однако, в определенных законом случаях, он вступает в различные правоотношения с руководителем следственного органа и прокурором. От результатов их совместной деятельности, строго регла­ментированной уголовно-процессуальным законодательством, в немалой степени зависит обеспечение законности расследования преступлений, прав, законных интересов и свобод участ­ников уголовного судопроизводства.

Следователь, руководитель следственного органа и прокурор как участники уголовного процесса со стороны обвинения, относятся к категории должностных лиц, на которых законом возложены задачи уголовного преследо­вания в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совер­шении преступления. При этом, следователь и руководитель следственного органа осуществ­ляют свою процессуальную деятельность только на досудебных стадиях, а прокурор – как на досудебных, так и судебных стадиях уголовного судо­производства. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспе­чивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ).

Руководитель следственного органа и прокурор не подменяют следователя, не расследуют параллельно с ним преступление и без необходимости не вмешиваются в работу следователя. Эти должностные лица выполняют, хотя и взаимосвязанные, но различные функции. Следователь расследует преступление, а руководитель следственного органа и прокурор осуществляют соответственно процессуальный контроль и прокурорский надзор, представляющие собой разновидности уголовно-процессуальной деятельности и состоящие в системе процессуальных действий и решений по проверке уголовно-процессуальной деятельности, выявлению, анализу и устранению нарушений федерального законодательст­ва, допущенных в ходе предварительного следствия.

Закон в ряде случаев предписывает руководителю следственного органа давать согласие на проведение следственных и иных процессуальных действий, обязывает прокурора требовать от следствен­ных органов устранения нарушений федерального законодательст­ва, допущенных в ходе предварительного следствия.

Следует отметить, что уголовно-процессуальное законодательство, регламентирующее правовое положение указанных участников уголовного процесса, постоянно совершенствуется и изменяется. Так, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», внес существенные изменения в полномочия следователя, руководителя следственного органа, прокурора и их взаимоотношения. Руководителю следственного органа были переданы некоторые из полномочий прокурора, связанные с ограничением конституционных прав участников уголовного судопроизводства. Отдельные полномочия прокурора при производстве предварительного следствия в части осуществления ряда функций уголовного преследования (например, дача согласия на производство отдельных процессуальных действий и принятие процессуальных решений, в том числе на возбуждение уголовного дела и некоторые другие) были исключены.

Федеральные законы от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и от 29 июня 2009 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» дополнили полномочия следователя и руководителя следственного органа, конкретизировали права прокурора. Так, руководитель следственного органа получил право осуществлять уголовное преследование по уголовным делам независимо от волеизъявления потерпевшего (ч. 3 ст. 21 УПК РФ), возбуждать уголовное дело, принимать его к своему производству и производить предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы (ч. 2 ст. 39 УПК РФ). Было закреплено право прокурора знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2-1 ст. 37 УПК РФ), конкретизированы взаимоотношения прокурора со следователем и руководителем следственного органа при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве с подозреваемым или обвиняемым (ст.ст. 317-1, 317-2, 317-4, 317-5 УПК РФ).

Следователь – это должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 41 ст. 5, ч.1 ст. 38 УПК РФ).

Процессуальным статусом следователя обладают лица, состоящие в должности следователя (старшего следовате­ля, следователя по особо важным делам, старшего следователя по особо важным делам), органов прокуратуры, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотиков.

Нахождение следователей в составе различных правоохранительных органов не влияет на их процессуальный статус: объем процессуальных прав и обязанностей у них един. Однако в зависимости от квалификации преступления, закон разграничивает их процессуальную компетенцию по различным признакам подследственности: предметной (родовой), персональной, альтернативной (смешанной), территориальной.

Следует отметить, что в юридической литературе и прессе неоднократно обсуждался вопрос о создании единого следственного аппарата, о его правовом статусе и месте в системе органов исполнительной власти. Отмечалось, что ведомственная разобщенность должностных лиц, правомочных расследовать преступления, не лучшим образом сказывается на качестве следствия. Предлагалось создать Федеральный следственный комитет (ФСК), который объединит следователей из МВД Российской Федерации, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, ФСБ Российской Федерации и ФСКН Российской Федерации. При этом предполагалось, что Комитет будет заниматься расследованием тяжких преступлений, совершенных организованной группой, особо тяжких, а также тех преступлений, которые имеют общественный резонанс и коррупционные признаки.

Следователь по общему правилу осуществляет предварительное расследование в форме предварительного следствия. Однако для следователей прокуратуры, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ предусмотрена возможность производства ими предварительного расследования в форме дознания.

Следует отметить, что согласно пункту 8 ст. 5 УПК РФ дознание может производиться следователем безотносительно его принадлежности к определенному ведомству. Однако часть 3 ст. 151 УПК РФ («Подследственность») не указывает следователей федеральной службы безопасности и органов внутренних дел как должностных лиц, уполномоченных производить дознание.

По нашему мнению, данное обстоятельство не исключает возможности производства дознания следователями системы МВД России и ФСБ России, так как согласно ч. 4 ст. 150 УПК РФ любое уголовное дело о преступлении, по которому предусмотрено производство дознания (п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ), по письменному указанию прокурора может быть передано для производства предварительного следствия. Данные полномочия прокурора распространяются на всех следователей вне зависимости от их ведомственной принадлежности (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Для решения стоящих перед ним задач следователь наделяется строго регламентированными законом полномочиями. Так, в соответствии со ст. 38 УПК РФ он уполномочен:

возбуждать уголовное дело;

принимать уголовное дело к своему производству или передавать его руководителю следственного органа для направления по подследственности;

самостоятельно направлять ход расследования, принимать решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа;

давать органу дознания в случаях и порядке, установленных УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении;

обжаловать с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков;

осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Следует отметить, что до недавнего времени следователь не обладал правом обжалования действий (бездействия) и решений руководителя следственного органа. Кроме того, руководитель следственного органа не был указан в законе как субъект рассмотрения жалобы. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ наде­лил следователя правом обжаловать действие (бездействие) и решения, как прокурора, так и руководителя следственного органа вышестоящему прокурору или руководителю следственного органа соответственно, а также наделил руководителя следственного органа правом рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства.

Реализация следователем своих полномочий должна быть в полной мере основана на законе, подчинена назначению уголовного судопроизводства, согласована с целями расследования, обеспечивать права и законные интересы участников предварительного следствия. При этом следователь должен иметь возможность самостоятельно осуществлять процессуальные действия и принимать процессуальные решения.

Руководитель следственного органа это участник уголовного судопроизводства, который одновременно является административным начальником следователя. Руководитель следственного органа это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 38-1 ст. 5 УПК РФ).

В соответствии со ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа уполномочен:

поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству;

проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя;

давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении;

давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства;

разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы;

отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК РФ;

продлевать срок предварительного расследования;

утверждать постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу;

давать согласие следователю, производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ, решения прокурора, вынесенного в соответствии с п 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ;

возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Процессуальным статусом руководителя следственного органа обладают Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководитель Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководители следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по военным округам, следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам, специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных отделов по гарнизонам и иным учреждениям, их заместители, а также руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по субъектам Российской Федерации, районам, городам, их заместители, иные приравненные к ним руководители следственных органов (ч. 5 ст. 39 УПК РФ).

Следует отметить, что в связи с изменениями уголовно-процессуального законодательства, а также в целях упорядочения процессуального контроля за расследованием преступлений, обеспечения строгого соблюдения законности и прав граждан, приказом заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации – начальника Следственного комитета при МВД России за № 10 от 2 марта 2009 г. «О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов» отдельным руководителям в Следственном комитете при МВД России, следственных частях при главных управлениях МВД России по федеральным округам, главных следственных управлениях, следственных управлениях при МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, следственных управлениях при управлениях внутренних дел по административным округам г. Москвы и некоторым другим объем процессуальных полномочий, предусмотренных ст. 39 УПК РФ, был конкретизирован.

Письменные указания руководителя следственного органа обязательны для исполнения следователем. Однако, гарантируя процессуальную самостоятельность следователя, закон предоставил ему право не только обжаловать все указания руководителю вышестоящего следственного органа, но и не исполнять некоторые из них в случае обжалования. К их числу дей­ствий относятся указания касающиеся изъятия уго­ловного дела и передача его другому следователю, привлечения ли­ца в качестве обвиняемого, классификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства след­ственных действий, которые допускаются только по судебному ре­шению, а также направления дела в суд или его прекращения (ч. 3 ст. 39 УПК РФ).

Не согласуется с процессуальной самостоятельностью следователя сохраняющаяся иногда практика визирования руководителем следственного органа всех процессуальных решений следователя. Подобные действия руководителя следственного органа не вытекают из закона и не только ущемляют процессуальную самостоятельность следователя, но и, как представляется, снижают его ответственность за принимаемые решения.

Следует отметить, что в литературе высказывались предложения, как об ограничении полномочий руководителя следственного органа лишь организационными возможностями, так и об увеличении процессуальных полномочий. Однако, несмотря на то, что сочетание и чрезмерная концентрация организационных и процессуальных полномочий у одних субъектов чревата опасностью подчинения процессуальных интересов ведомственным, законодатель в большей мере усилил процессуальные полномочия руководителя следственного органа за счет передачи ему части полномочий прокурора для процессуального контроля за расследованием.

Увеличение полномочий руководителя следственного органа направлено на обеспечение законности в деятельности органов предварительного следствия, имеет своей целью недопущение нарушений закона, прав и свобод участников уголовного судопроизводства.

Несомненно, если ли­шить руководителя следственного органа его процессуальных прав, это приведет к большей процессуальной самостоятельности следо­вателя. Но вряд ли можно сомневаться, что в этом случае фактов поверх­ностного, одностороннего, недостаточно квалифицированного рас­следования станет больше, даже при увеличении штатной численности следователей и повышении уровня их профессионализма.

В целях обеспечения законности при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, при расследовании преступлений, а также усиления ведомственного процессуального контроля, во всех следственных подразделениях ведутся контрольные производства по уголовным делам, содержащие копии основных процессуальных документов и указания руководителя следственного органа. Кроме того в следственных подразделениях ведутся учеты уголовных дел, по которым приняты решения о продлении процессуальных сроков, требований прокуроров об устранении нарушений закона при производстве предварительного следствия, уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уголовных дел, по которым вынесены оправдательные приговоры.

Так, в соответствии с указанием Следственного комитета при МВД России №17/1-7374 от 30 апреля 2008 г. «О совершенствовании процессуального и ведомственного контроля» ведение контрольных производств по уголовным делам осуществляется по следующим категориям уголовных дел:

1) во всех следственных подразделениях – по делам, по которым продлеваются процессуальные сроки;

2) в подразделениях ГСУ, СУ (СО) при МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ и УВДРО, осуществляющих контроль за организацией расследования преступлений в подчиненных органах предварительного следствия:

по уголовным делам, находящимся в производстве подчиненных органов предварительного следствия, с продленными свыше 3-х месяцев процессуальными сроками;

по уголовным делам, находящимся в производстве подчиненных органов предварительного следствия, взятым на контроль ГСУ, СУ (СО) при МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ и УВДРО, в том числе находящимся на контроле в Следственном комитете при МВД России.

Наряду с процессуальной формой контроля выделяют организационную (непроцессуальную) форму, которая связана с деятельностью руководителя следственного органа по организации работы в возглавляемом следственном подразделении для обеспечения качества, полноты и объективности расследования преступлений. Организационная деятельность руководителя следственного органа создает необходимые условия качественного расследования преступлений и регламентируется соответствующими ведомственными актами.

В соответствии с ними руководитель следственного органа несет персональную ответственность за организацию и результаты работы следственного аппарата, выполнение возложен­ных на него задач, обучение и воспитание кадров; дает указания по вопросам следственной работы, обеспечивает взаимодействие с другими службами по предупреждению и расследованию преступлений; обеспечивает сотруд­ничество с государственными органами контроля, прокуратуры, безопасности, юстиции, научно-исследовательскими, экспертными и образовательными учреждениями.

Прокурор является важным субъектом уголовно-процессуальной деятельности, оказывающим влияние на ход и результаты расследования преступлений, несмотря на то, что Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ существенно ограничил его полномочия на досудебном производстве в части, касающейся предварительного следствия.

Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ).

В соответствии с п. 31 ст. 5 УПК РФ, в качестве прокурора в уголовном судопроизводстве правомочны выступать: Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.

Каждый прокурор действует в пределах своей компетенции, определяемой местом соответствующей прокуратуры в системе прокуратуры РФ, предметной, территориальной и персональной подследственностью.

Основной целью деятельности прокурора по выполнению задач уголовного преследования и прокурорского надзора является обеспечение соблюдения действующих законов с тем, чтобы: ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности; задержание граждан по по­дозрению в совершении преступлений производилось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом; никто не подвер­гался бы незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах; никто не подвергался бы аресту без судебного решения; соблюдались установленные законом порядок возбужде­ния и расследования уголовных дел, сроки их расследования, права участников процесса и других граждан; при расследовании преступ­лений неуклонно соблюдались требования закона об объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие наказание обстоятельства; вы­являлись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.

В соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ходе предварительного следствия по уголовному делу прокурор уполномочен:

проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;

отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора;

рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;

изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

утверждать обвинительное заключение по уголовному делу;

возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;

осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ.

Как было отмечено, Федеральный закон № 87-ФЗ от 5 июня 2007 г. возложил на прокурора главным образом полномочия по надзору за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия. В связи с этим он лишился права возбуждать уголовные дела, давать согласие следователю на их возбуждение, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменению меры пресечения либо производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, принимать уголовные дела к своему производству, производить по ним расследование, осуществлять отдельные следственные действия.

Взаимоотношения между прокурором и органами предварительного следствия носят уголовно-процессуальный, а не административный характер. Прокурор, как должностное лицо, уполномоченное осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, выступает в двойном качестве.

С одной стороны, прокурор участвует в уголовном процессе, в том числе в досудебном производстве на стороне обвинения. С другой стороны, прокурор выступает государственным гарантом обеспечения прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, иных лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальных отношений. Именно в этом смысле сконструирована гл. 6 УПК РФ «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения», статья 37 которой посвящена процессуальному статусу прокурора.

Правовое положение прокурора зависит от выполняемой им процессуальной функции. Следует отметить, что по вопросу процессуальных функций прокурора на досудебном производстве в юридической литературе нет однозначного мнения. Одна группа авторов, опираясь на опыт правовых систем англосаксонских государств, полагают, что прокурор должен осуществлять только уголовное преследование и процессуальное руководство органами предварительного расследования, в том числе поддерживать обвинение в суде. Другие авторы рассматривают прокуратуру как универсальный государственно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью.

В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, правовые отношения следователя с прокурором в основном осуществляется опосредованно через руководителя следственного органа. Данное обстоятельство наряду с положительными факторами, ограничивающими влияние прокурора на процессуальную деятельность следователя и его самостоятельность, имеет и некоторые спорные моменты, связанные с ограничением полномочий прокурора по уголовному преследованию подозреваемого и обвиняемого (исключено право прокурора на возбуждение уголовного дела, отмену незаконных постановлений следователя, за исключением постановления о возбуждении уголовного дела и другие). Практика показывает, что в идеале ведомственный контроль менее эффективен, чем контроль осуществляемый извне.

Анализ закрепленных в УПК РФ полномочий следователя, руководителя следственного органа и прокурора позволяет выделить следующие основные направления их взаимодействия, которые имеют свои особенности:

прием, регистрация и разрешение сообщений о преступлениях на стадии возбуждения уголовного дела;

производство предварительного расследования в целом и проведение отдельных следственных действий;